מבקר המדינה: אי סדרים חמורים במע"צ

תוהים לאן הכסף הולך בחברה הלאומית לדרכים? דוח מבקר המדינה המתפרסם היום (רביעי) חושף ליקויים כבדי משקל באחת מהחברות החשובות ביותר בתחבורה בישראל - החברה הלאומית לדרכים (מע"צ). בחודשים פברואר 2010 עד ינואר 2012 ניתח משרד מבקר המדינה ניהול תשעה מכרזים, שני פרויקטים בחברה והעסקת עשרה יועצים חיצוניים על ידי החברה. זאת כאשר מתחילת שנת 2009 ועד ספטמבר 2011 פרסמה החברה 135 מכרזים פומביים ו-178 מכרזים לביצוע מטלות שהוגדרו "פרויקטים בטיחותיים ועבודות דחופות". הבדיקה נעשתה בחברה, במשרד התחבורה, ברשות החברות הממשלתיות, ברשות הלאומית לבטיחות בדרכים ובאגף התקציבים במשרד האוצר.

בדוחו מפרסם מבקר המדינה ממצאים כבדי משקל אודות התנהלות לקויה מאוד של החברה במגוון תחומים: דרישות הסף להגשת מכרזים לא כללו התייחסות לאיכות העבודה, לא נעשו מעקבים וביקורות על חוזים ומכרזים כולל חריגות תקציבים, ניהול לקוי של מכרזים, הצעות כפולות במכרזים, הגשת מכרזים לפני השלמת התכנון של הפרויקט, העדר הפקת לקחים מפרויקטים, שימוש בטכניקות עבודה פסולות, איחור כבד בסיום פרויקטים, העסקת עובדים לשעבר של המכרז לפני חתימת חוזים, התעלמות מפניות מקצועיות של הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים והצבת שלטי חוצות ללא היתרים.

חלק גדול מעבודות התשתית בישראל מבוצעות על ידי קבלני משנה שמעסיקה החברה הלאומית לדרכים באמצעות פרסום מכרזים. לאלה ישנו בדר עבודה ברור הכולל הקמת ועדת שיפוט\ קבלת אישורי ועדות הפיקוח, סיור קבלנים, הגשת מכרזים, בדיקת עמידת בתקנות סף, דיוני ועדות, הודעה על תוצאות המכרז וחתימה על הסכמי עבודה. אולם מבקר המדינה מצא כי החברה הלאומית לדרכים לא ניהלה תיקי מכרזים כנדרש, מסמכים חיוניים לא נשמרו ולא נוהלו מעקבים אחר תיקי הפרויקטים לרבות חריגות תקציבים. חוסר ניהול זה של תיקי מכרז, לדברי המבקר, מונעת ממקבלי ההחלטות בחברה הלאומית לדרכים את היכולת לקבל תמונת מצב מהימנה מהשטח, על רמת הביצוע והפקת לקחים לעתיד.

הניהול המרושל של המכרזים, גרם לכך שבמקרה אחד בו פרסמה החברה מכרז (50\80) לתחזוקת קטע כביש שאורכו 270 ק"מ ל-20 שנים, ניגשו שתי חברות בלבד, כאשר התחרות בניהן הייתה על התשלום שיתקבל תמורת עבודת התחזוקה וחברה אחת מהשתיים הגישה שתי הצעות מחיר שונות (כל מציע רשאי להגיש הצעת מחיר אחת בלבד) ושתיהן התקבלו על ידי ועדת המכרזים כאילו הוגשו כדין.

בחודש אוקטובר 2006 פרסמה החברה הלאומית לדרכים מכרז לביצוע הפרדה מפלסית בכניסה הדרומית לאשדוד ושדרוג מערכת הכבישים בכניסות לגן יבנה חשדה עוזיהו. הערכות מקדימות של החברה הראו כי עלות המכרז צפויה לעמוד על מעט יותר מ-209 מיליון שקלים. אל מכרז זה נגשו עשרה קבלנים וההצעה הזוכה עמדה על 207.5 מיליון שקל. התחלת העבודה נקבעה לדצמבר 2006 וסיומה נקבע למרץ 2009 - 27 חודשים.

אולם, סמוך למועד המתוכנן לסיום הפרויקט, מצין מבקר המדינה בדוחו כי מנהל הפרויקט צוטט בפרוטוקול הפקת לקחים כי המכרז פורסם בטרם הושלמו עבודות התכנון. הדבר גרם לכך ש רק באפריל 2008 "גילו" מנהלי הפרויקט כי באזור העבודה ישנו עמוד מתח גבוה של חברת חשמל שמונע את הקמת הגשר כמתוכנן. הדבר גרם לעיכוב הפרויקט ב-7 חודשים והגדיל את העלות ב-7.8 מיליון שקלים בשל שינוי גדול בכמויות החומרים הדרושים ובכך שהקבלן המבצע גבה על כך סכום הגבוה בפי שלושה מסעיפי עבודה דומים, מבלי שאיש בחברה יבדוק את פשר ייקור זה.

חוסר התכנון המקדים גרמו גם לכך שמנהל הפרויקט מטעם חברת הניהול דרש חריגה ניכרת בכמויות החומרים הדרושים שצוינו בחוזה העבודה המקורי בשיעור של 150 אחוזים. חריגות אלה אושרו על ידי ועדת החריגים מתוך הנימוקים כי מדובר ב"טעות חישוב המתכנן", "טעות סופר" וכדומה בעלות נוספת של 6.5 מיליון שקלים. אולם, למרות האיחור והתוספת הניכרת בעלויות, בעת סיום הפרויקט לא נמצא כל תיעוד בחבר הלאומית לדרכים על הסיבות לחריגה הכלכלית ובזמני הסיום, מה שלדברי המבקר מונע הפקת לקחים והישנות של מקרים אלה.

פרויקט נוסף בו נכנס החברה הלאומית לתסבוכת הנו פרויקט ההפרדה המפלסית בצומת כפר גבירול וביצוע הפרדה מפלסית למפגש רכבת וביצוע שיפור הנגישות לעיר רחובות מכיוון כביש 42. אורך הקטע המדובר עומד על 6 קילומטרים, אומדן עלות העבודה במכרז עמד על 147 מיליון שקלים ועלות המכרז של החברה הזוכה עמד על 152 מיליון שקלים. על פי ההסכם, העבודה אמורה הייתה להימשך 33 חודשים ולהסתיים ביולי 2009.

אולם, חודש שלאחר חוזה התחלת העבודה (נובמבר 2006), ביקש הקבלן לבצע שינוי מהותי בתכנון התשתית - מעבר מקירות תומכים מבטון מזוין לקירות מסוג קרקע משוריינת. מנהל הפרויקט אישר זאת, גם מאחר ושיטה זו אמורה הייתה להוזיל את העליות במיליון שקלים ולקצר את זמן העבודה בשלושה חודשים, למרות שהדבר נאסר במפורש במכרז המקורי. מבקר המדינה מעיר על שימוש בטכניקת עבודה שנפסלה במפורש על ידי החברה הלאומית לדרכים עוד בשלב בנית במכרז והחלטת השינוי לאחר המכרז פוגעת גם במנהל התקין של המכרזים כלפי מציעים אחרים.

האם בפועל נחסך מיליון השקלים וזמן העבודה קוצר בשלושה חודשים? כמובן שלא. במהלך הפרויקט התגלו פערים בין כמויות החומרים הדרושים לעבודה שלטענת המנהל הפרויקט נבעו מתכנון לקוי. התוספת הכלכלית עמדה על 9.7 מיליון שקלים. אך לא בכך תמו הצרות. בדוח פנימי שנשלח ממנהל הפרויקט לקורדינטור בינואר 2010 נמצאו 118 אי-התאמות בין עבודות הקבלן לדרישות המכרז, ומתוכן 109 (כ-92%) בדרגה 3 (הרמה הגבוהה ביותר ומצריכה ביצוע כל העבודות מחדש). בפברואר 2010 נמצאו 112 אי-התאמות, ומתוכן 105 (כ-94%) בדרגה 3. בפברואר 2009 נמצאו 33 אי-התאמות, ומתוכן 17 (כ-51%) בדרגה 3. לכן, בפועל, נדחה סיום הפרויקט והעבודות בשנתיים וחצי.

מבקר המדינה מצין בדוחו האחרון כי גם עובדי החברה שפרשו לא מכבר, נהנים, שלא כחוק ממינוי כיועצים עבור החברה לאחר שלא עברו תהליך הזהה להתקשרות עם יועצים חיצוניים. בדוחו מציין המבקר את המשנה למנכ"ל לשעבר של החברה הלאומית לדרכים, אשר נבחר להיות היועץ היחיד בפרויקט "נתיבי ישראל", זאת לאחר שראש מטה המנכ"ל לוועדת המכרזים הגיש בקשה לכלול את המשנה למנכ"ל לשעבר ברשימת הספקים. בקשה שאושרה עוד באותו היום על ידי ועדת המכרזים והמשנה למנכ"ל לשעבר זכה בהסכם עבודה בעלות של 54 אלף שקלים. מבקר המדינה מעירך על כך ומצין כי בפעולה זו קיים חשש לניגוד עניינים מצד הנוגעים בדבר משום שראש המטה שמש תקופה ארוכה כעוזרו של המשנה למנכ"ל לשעבר כשזה עוד כהן בתפקידו.

הבכיר השני שנבחר לשמש כיועץ הנו מנהל אגף הנדסה וסביבה לשעבר. זה שמש בתפקידו במשך שנתיים וחצי עד דצמבר 2008. חמישה חודשים לאחר מכן, הגיש את הבקשה הראשונה להיקשרות עמו כיועץ ולאחריה הוגשו עוד 10 בקשות דומות. בשש בקשות מהן מצא המבקר כי הבכיר המדובר היה ליועץ המועמד היחיד. הממליץ עבור חברת הייעוץ המדוברת היה סמנכ"ל תכנון וביצוע, איתן שפרון, אשר היה בעברו עובד בחברה, מה ששוב מעלה קיום מצב של ניגוד עניינים חמור. הין מאי 2009 לאוגוסט 2011 שילמה החברה לאומית לדרכים למנהל הפורש 5 מיליון שקלים עבור עבודות יעוץ שונות.

גם מנהל מחלקת אחזקת חשמל לשעבר המשיך ליהנות מכספי המדינה על סך של 650 אלף שקל על עבודות יעוץ שונות. מבקר המדינה מצין כי ב-4 מקרים הייתה חברת הייעוץ שבבעלות הבכיר הפורש המועמדת היחידה או שאף נבחרה מבלי שהופיעה כלל ברשימת הפסקים המומלצים והמאושרים של החברה לאומית לדרכים.

מבקר המדינה מפנה אצבע גם כלפי מינוי שנוי במחלוקת של היועץ המשפטי לשעבר לתפקידו כספק חיצוני, לאחר שפרש מתפקידו המוסדר, זאת מבלי שנעשתה פניה אל משרדי עורכי דין אחרים כראוי. בתקופה בה הועסק היועץ המשפטי לשעבר בין אוקטובר 2010 ועד אוקטובר 2011 שילמה לו החברה לאומית לדרכים 953,000 שקל.

מבקר המדינה נוגע בדוחו גם לנושא הבטיחות ומצין לרעה גם את התעלמות החברה הלאומית לדרכים מלא פחות מ-60 פניות מצד הרשות הלאומית לבטיחות בדרכים בין אוקטובר 2008 ל-ינואר 2010. בפניות אלה, כנדרש בחוק, העבירה הרשות הלאומית מידע אודות ליקויי בטיחות חמורים בכבישים הכוללים בעיות בצמתים, במעברי הולכי רגל בתמרור לקוי ועוד, אך בבדיקת מבקר המדינה עולה כי החברה הלאומית לדרכים לא התייחסה אל אף אחת מפניות אלה באופן מקצועי או ענייני.

בתגובה לכך, הודיעה הרשות הלאומית למבקר המדינה כי בקשות אלה אמנם לא טופלו בזמן על ידי החברה הלאומית לדרכים, אך רק לאחרונה זוכות הפניות להתייחסות ראויה מצד החברה הלאומית לדרכים ורוב הדרישות נכללו בתוכניות העבודה לשנת 2012.

בסופו של דוח המבקר על החברה הלאומית לדרכים, מעיר זה על התנהלות תמוהה של החברה בכל הקשור להצבת שילוט אודות ביצוע עבודות בדרכים ומועדי השלמתם. אולם, בשלטים עלה נתלו תמונותיהם של שר התחבורה ישראל כץ ושל ראש הממשלה בנימין נתניהו, כביכול תחת תקנה 7 לתקנות הבטיחות בעבודה המחייבת ציון שם מבצע העבודה ומהות העבודה המבוצעת. בין השנים 2007 ל-2010 הוצבו 98 שלטים כאלה בעלות של 17,000 שקלים לשלט ובסך הכל מדובר בעלות של כ-1.7 מיליון שקלים. רק לאחר פניה מצד עו"ד מלכיאל בלס אל היועץ המשפטי לממשלה, הוחלט לכסות ואחר כך להסיר את מרבית שלטים אלה.

את דוח המבקר לשנת 2012 בנושא החברה הלאומית לדרכים, מסכם המבקר ומדגיש את חשיבות ההקפדה על נהלי עבודה ותקינות המכרזים:

"מטרת המכרזים היא להבטיח שוויון הזדמנויות בין המתמודדים בכוח ולהבטיח לעורך המכרז את מרב היתרונות הכלכליים. החברה היא נאמן הציבור, ובתור שכזה היא מופקדת על שמירת האינטרס הציבורי ומחויבת לפעול בהגינות, בשקיפות, ביושר וביושרה. כאשר החברה מתקשרת בחוזים לביצוע עבודות ציבוריות, עליה להקפיד על יישום הוראות הדין, קל וחומר כאשר מדובר בעבודות תשתית רחבות היקף.

משרד מבקר המדינה העלה ליקויים כבדי משקל בניהול הפרויקטים שבאחריות החברה ובבקרה עליהם, ובכלל זאת חוסר תיאום עם גורמים שונים בטרם ביצוע הפרויקטים, וכן תכנון וביצוע לוקים בחסר, שגרמו בהמשך לפגיעה באיכות הפרויקטים, לעיכוב בלוח הזמנים ולחריגה מהתקציב המוגדר. כמו כן, הועלו ליקויים משמעותיים בהתקשרויות עם יועצים, ובכלל זאת לגבי עובדי החברה לשעבר שפרשו ולגבי העסקת חברה חיצונית בצורה שאינה תואמת את כללי המינהל התקין."